文/黄莉娜

　　公众安全感和公众对警察的信心是英国警务部门工作的重要目标，公众对于警察的评价直接影响到警务工作的评价体系和价值导向。正是在这种理念指导下，2004年英国建立了以投诉警察独立监察委员会为核心的新型公众警务监督机制。公众警务监督机制的运作极大地促进了英国警务工作的公正合法性，维护了社会公平正义，同时也提升了公众对于警察执法工作的满意度和支持度。

　　一、英国的公众警务监督机制的由来与发展

　　英国的公众警务监督机制最早可以追溯到1976年的英国公众投诉警察制度。但随着英国警务实践的不断发展，这种机制逐渐成为一种“警察自查”机制，从而使得公众警务监督的效果大打折扣，该机制也越来越得不到公众的认可。随着20世纪90年代“劳伦斯事件”（警察枪击无辜公民致死事件）发生后，英国警务部门内部、学术界以及英国社会展开了对于警察监督机制改革的探讨。警察本是公共安全的护卫者，负有服务和保护公众的责任。但在现实生活中，警察执法不当甚至侵犯公民权益的事件时有发生。为增强公众对司法制度的信心，英国把加强对警察的监督作为了司法改革的一个重要组成部分。根据2002年《警察改革法》，英国于2004年4月1日成立了投诉警察独立监察委员会(Independent Police Complaints Commission,简称“IPCC”)，至此以IPCC为核心的新型公众警务监督机制得以正式确认与实施。

　　二、英国公众警务监督系统的核心机构及其设置

　　投诉警察独立监察委员会是英国公众警务监督机制的核心机构，其总部设立在英国伦敦。投诉警察独立监察委员会是脱离警方编制的一种行政监督机构，它坚持自我预算、编制单列，职责是受理公众投诉的警察违法、警察不合理执法等案件，将调查结果公之于众，并根据调查结果对违法警察进行处罚，在必要时也可以直接参与警察犯罪案件的查处，同时对警察部门提出纪律和管理要求。英国的投诉警察独立监察委员会只对公众负责。
　　投诉警察独立监察委员会除伦敦总部外，还在各地设立了分支机构，在行政序列上又有具体业务部门。因此，投诉警察独立监察委员会的机构设置和人员构成可以从横向和纵向两个维度进行阐述。委员会的最高领导者为主席（委员会分设主席和副主席），从横向上说，委员会设置了威尔士及西南区域分会、中心区域分会、北区和伦敦及东南区域分会等区域性委员分会。从纵向上说，投诉警察独立监察委员会在主席下设置委员会委员，向主席负责；在委员下设置执行主管，向委员负责；在执行主管下设多个部门，包括案件调查部门、政策研究部门、对外交流部门、法制部门以及其他相关的合作部门，在各个部门分设负责人和相应的工作人员。这些工作人员来自不同的领域，律师、医疗保健、教育，志愿者组织、商业和社区组织等。为保证这些人员能客观公正地履行职务，委员会会专门挑选那些从未为警方工作过的人员。

　　三、英国公众警务监督系统建立的意义、工作原则与衡量标准

　　（一）英国公众警务监督系统的建立意义
　　1.维系社会公平和保障人权 
　　在公共权力代表人与社会公众的互动过程中，公众是弱势群体。他们在社会、政治生活中通常处于不利地位，合法权益受到公权力或强势群体的侵害。而英国公众警务监督机制的出发点就是要限制公共权力的运作，用有效的机制监督警察权，以维系社会公平和保障人权。这是公众警务监督机制建立的首要目的。
　　2.保持公众对公共权力监督的有效性
　　英国公众警务监督系统的法定职责，就是要提升公众对于公众监督本身运行的有效性的信任，这是保证公众警务监督机制得以持久运行的前提条件。否则，如果公众对于该机制监督的有效性缺乏信任，那么久而久之公众警务监督机制将会形同虚设。因此，保持公众对警察权监督的有效性是公众警务监督机制的职能性目标。
　　3.维持并且增强公众对于警察的满意度
　　公众安全感和公众对警察的信心是英国警务部门工作的重要目标，公众对于警察的评价直接影响到警务工作的评价体系和价值导向。英国公众警务监督系统从建立到发展都是在公众意愿的压力下进行的，在现有公众警务监督系统运行的过程中，公众警务监督部门要实时考察公众对警察的满意度。在IPCC每年的年度报表中，都会体现出本年度公众对于警察的满意度指数，在横向和纵向比较的基础上对警务监督工作进行评估和总结。可见，提升公众对于警察的信心是英国公众警务监督系统的重要目标之一。
　　4.为警务部门提供一个学习提高的平台
　　英国公众警务监督机制设置的另一个深层次目标就是使警务部门从公众监督中学习，从投诉中发现不足和差距，从而将公众的智慧引入到警务部门的管理中来。这样一来，公众警务监督机制能为警务部门提供一个不断学习和提高的良好平台，警务部门的管理水平由此得以不断提升。
　　5.保持公众警务监督机制与时俱进
　　以IPCC为核心的英国公众警务监督系统在自身发展上也有一定的目标和要求，即该机制本身要根据情势和条件的变化不断充实和改善。英国公众警务监督部门在对公众投诉作出及时反应并进行适当处理时，一方面保证了投诉监督的有效性和实用性，另一方面又使得该公众监督机制在运作中得以改进和完善，以便更好地履行其公众监督职能。
　　
　　（二）英国公众警务监督系统的工作原则、衡量标准
　　警务监督的衡量评价标准也是警务监督系统一个较为核心的问题。英国警务工作的核心理念是为公众服务，根据该核心理念建立的警务监督机制必须有一个层次分明、标准法定、约束力强的警务衡量标准。在比较了英国大部分地区的警务监督衡量标准后，不难发现英国各地方的警务监督衡量标准小异而大同(如后文介绍的英格兰、威尔士和苏格兰的警务监督衡量标准)。对于该标准，一般警察和公众都能够耳熟能详，也只有如此才能使得公众警务监督运行顺畅、公众警务监督机制发挥实效。
　　1.英格兰、威尔士的公众警务监督工作原则
　　英格兰、威尔士的公众警务监督机制设立了公众评判警务工作的六条原则，这六条原则同时也是警务部门受理和处理案件的依据。它们分别是：（1）警务工作目标明确，要体现出专业化、人性化、灵活化的公众要求。（2）要充分尊重和保护广大公众的各种合法权益。（3）警务活动要体现出正直、诚实、认真的品质和态度。（4）在任何情况下警察的行为必须合法、合情、合理。（5）要公正和谨慎地使用警察权力和自由裁量权。（6）要严格按照法律规定使用强制力，并尽量得到广大公众的支持。对于英格兰、威尔士公众警务监督机制所奉行的价值标准和衡量原则，警务部门和警务人员都必须严格遵守，否则就构成警务部门或警务人员的不法或不良行为，将受到相应的投诉和处罚。
　　2.苏格兰公众警务监督工作的衡量标准
　　苏格兰确定的衡量警察不良行为的标准主要有十条、三大类。这三大类指的是：损害公众信任、不合理执行命令、消极不作为等。这三类标准体现出了苏格兰警务监督机制中的“倡导形象、合理服从、积极作为”三大基本价值取向。具体而言，这十条标准为：（1）造成公众失信的任何行为；（2）腐败行为；（3）不执行上级命令，应向上级报告而没有报告的行为；（4）不向法庭提交搜集到的证据，对法庭发出的限制令没有送到当事人手中的行为；（5）故意或过失作虚假陈述；（6）欺骗；（7）不经请假擅离职守、经常迟到；（8）经商、干扰执法、欠债不还等；（9）被法庭认定有罪；（10）违反职业道德规范的行为。
　　警察若出现了上述条规所列的行为就被视为具有不良行为，公众或者警局内部各级别人员都有权对其提出投诉监督；经审查确实犯有上述行为的，将被进一步审查和处理。投诉提出的具体方式包括：打电话、写信、发电子邮件或直接投诉。苏格兰公众警务监督机制规定，监督部门对于公众投诉必查必复，直到投诉人满意为止。

　　四、英国公众警务监督系统的运行

　　（一）受理
　　对公众监督信息的受理是公众警务监督机制发挥作用的开端。公众对于任何警务工作或任何警务人员的不满可以直接向有关警察部门或向投诉警察独立监察委员会提出投诉。投诉的途径有多种，主要包括：前往警局把投诉的内容记录在案；通过电话或邮件联系警察部门；联系社区内有关警务机构或人员，向他们寻求所需的资料和帮助；联系律师，由律师代表当事人提出投诉；委托有关人员（当事人的亲属、朋友或社区人员）代表当事人投诉，但该人员必须持有当事人的书面同意书；寄发函件给有关警察部门的警察局局长或署长，或警察行政管理机构等。无论采用哪一种投诉途径，所有投诉都会被相关部门记录在案。

　　（二）信息处理和案件调查
　　在完成投诉受理后，公众警务监督机制就进入对信息的处理和案件调查阶段。具体可以采用两种方式：一是由区内警方自行解决。所谓“区内解决”是指由当事人本地的警务部门在当事人和被投诉方之间进行审议和决断。“区内解决”的优点在于简单、灵活和快速，通常适用于处理微小的投诉事件。“区内解决”方式的这些优越性使得投诉警察独立监察委员会通常鼓励当事人在合适的时候以此种方式解决投诉。当然适用这种方式的前提条件是要征得当事人的同意。
　　但如果遇到较为严重的事件（比如因与警察接触造成公众死亡或重伤的事件)时，则直接由投诉警察独立监察委员会负责调查或由其决定如何调查。在这种方式下，投诉警察独立监察委员会实际上身兼双职，既是调查者，同时又是监督者。当然，无论是由投诉警察独立监察委员会直接调查还是由其监督调查，投诉警察独立监察委员会都应将调查的进展和结果及时通知给当事人。并且在整个信息处理和案件调查中，警方和警务部门要注意保护当事人的人权、隐私权以及其他合法权益。

　　（三）上诉
　　上诉是公众警务监督机制的一种补救措施。即对于警方、投诉警察独立监察委员会的处理结果存有异议或者认为之前的机制运行上存在不合理甚至不合法的情况时，投诉人可以进一步提出上诉。根据规定，当事人有权在以下七种情况下向投诉警察独立监察委员会提出上诉：1.警方并未将当事人的投诉记录在案；2.警方尚未决定是否将当事人的投诉记录在案；3.警方并未通知当事人已决定不将当事人的投诉记录在案；4.当事人相信警方并未根据地区决议的适当程序处理投诉；5.当事人有理由不同意警方在调查结束后建议采取的行动；6.当事人并未获得有关调查发现或警方在地区或监督调查中建议采取(或不采取)的行动的充足资料；7.当事人并不满意警方调查所得的结果。对于以上七种情况下的上诉，投诉警察独立监察委员会有权对其进行调查和裁决。

　　 五、英国公众警务监督机制所取得的成果

　　英国的公众警务监督机制从20世纪70年代建立发展至今，取得了诸多实践性成果。具体来说，可以概括为如下方面：（1）处理了大批的警察违法违纪案件，维护了社会公平正义，极大限度地保障了人权及其他合法权益（见图1：英国投诉警察独立监察委员会统计的2011年-2021年在英格兰和威尔士对警察投诉的案件总数）。（2）极大地促进了警务工作的公正合法性，为警察权力的合法运用以及警务部门效率的提高做出了贡献。（3）有效地提升了公众对警务工作的满意度、支持度以及公众对警务公正信心指数（见图2：英国投诉警察独立监察委员会对警务投诉满意度调查统计结果），公众参与警务监督的热情也有所提高，公众安全感大幅提升。

　　六、小结

　　公众安全感和公众对警察的信心是英国警务部门工作的重要目标，公众对于警察的评价直接影响到警务工作的评价体系和价值导向。正是在这种理念指导下，2004年英国建立了以投诉警察独立监察委员会为核心的新型公众警务监督机制。公众警务监督机制的运作极大地促进了英国警务工作的公正合法性，维护了社会公平正义，同时也提升了公众对于警察执法工作的满意度和支持度。■
　　
　　（本文为2022年度湖北省教育厅人文社会科学研究教育改革发展专项课题“一带一路建设背景下涉外警务人才培养模式的改革与创新”的阶段性成果。)
　　【作者简介】黄莉娜，湖北警官学院国际警务系副教授，法学博士。
　　（责任编辑：冯苗苗）